合理性、在政府投资精准补短板领域的运用及相关政策建议

文/ 王冠    

南京卓远在本轮地方政府投融资企业调研过程中发现，在当前较为复杂的经济发展形势和投融资、财政政策约束条件下，各地均在积极探索可行的城市基础设施建设和在政府投资精准补短板领域模式创新，结合南京卓远提出的“投融资体系再平衡”理念，本文拟探讨ABO模式的在上述领域的可操作和政策建议。

ABO模式即授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式的简称，在提出之初即在合法性方面备受争议，本文仅以南京卓远“投融资再平衡思维导图”中“政府”与“国资（平台）”合作的角度为切入点，从政府授权理论依据、市场失灵调控及国资国企改革等三方面论证ABO模式的现实合理性和内在逻辑，以及基于目前实操中对ABO模式的可能异化出具相关政策建议，以期对目前较为紧迫的城市建设投融资模式、政府投资精准补短板和城投公司转型规避“一刀切”的探索有所助益。

（投融资再平衡思维导图）

一、ABO模式应归属于“公对公合作”模式

“投融资再平衡思维导图”中将“投融资主体”划分为政府、国资（平台）及社会资本三大类，各类主体经过长期的投融资实践，各自拥有属于自身特有的投融资手段，形成各自的“投融资主体——投融资方式——投资项目——回报机制”这样一种单线条投融资模式，但基于各单线条的投融资模式本身并不能实现总体平衡[1]，各类投融资主体之间必然开展多类型多层次的合作。以“政府”与“国资（平台）”为例，在ABO模式下，目前实操中既有直接授权也有公开招标选定投资人的，但既然为“授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate))模式”，直接授权实为该模式的应有之意，也是区别于PPP、特许经营等现有模式的唯一本质特点，政府通过直接授权地方融资平台公司或属地国企，使其具有项目业主职权，在此过程中，政府与国资（平台）之间的合作区别于通过竞争性程序选定社会合作方的“公私合作”模式，国资（平台）需代行归属于政府方的基础设施及公共服务项目业主职责，且在授权范围内行使一定的公共管理职能，基于此，在ABO模式下国资（平台）实际上具备“公”主体属性，ABO模式应视为一种“公公合作”模式，这也反过来为政府直接行政授权提供了一定的授权理论基础。

政府与国资（平台）通过“公公合作”，以授权形式和一系列契约理清政企关系，与国发42号文之前的“直接指定”、“政企不分”相比是一大进步。

二、ABO模式是一种有效的调控市场失灵的可选工具

从经济学视角，PPP、特许经营模式下引入民间投资必然遵循市场规律，逐利性是资本流向的主要牵引力，在这种规律下，公共基础设施及公共服务领域，特别是需要政府投资进行补短板的领域，必然有一部分项目不具备市场化属性，无法通过纯市场化方式运作，典型的项目类型主要是“大公益，小经营”的项目（如片区开发、轨道交通等），这一类项目前期投入巨大、回报期限较长、获利不确定，现实中对社会资本吸引力不足，需要政府进行干预；而这一类项目采用ABO模式后，基于“公公合作”下国资（平台）的“公”主体属性，可以在一定程度上调控这类项目的“市场失灵”，“打破公私合作模式中存在的‘公’主体追求公益性与‘私’主体逐利性的固有矛盾”，从而能更好地保证项目实施的公益属性，获得更好的社会效益。

当然，对于市场化程度较高或者为PPP模式强制适用的行业领域（如污水处理、垃圾处理），则不需要政府过多行政干预，应充分放手于市场，由市场规律进行调节，这一类项目即不适宜以ABO模式实施，否则即存在以ABO模式规避PPP、特许经营等规范程序论证之嫌。

三、ABO模式契合国企分类改革方向

以上海为例，为抢抓新一轮国资国企改革机遇，上海在2013年即出台了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（简称“上海国资国企改革20条”），明确采取分类管理举措，将待转型国企划分为竞争类、功能类和公共服务类三种类型，并对不同类型的国有企业采取不同的改革措施。

对于竞争类国企，政府只管资本、彻底搞活企业，完全按照现代企业制度进行内部治理机构改革，且以效益最大化为企业经营目标，这一类企业市场化程度较高，不需要政府过多进行经济扶持，本文认为其不适宜作为ABO模式的被授权主体；

对于公共服务类国企，上海将其定位于“以确保城市正常运营、实现社会效益为重点”，力推特许经营模式，尤其在环境、水务、交通、电力能源等公益性较强的经济领域，需要这一类国企重点参与并积极探索市场化改革路径，因此这一类国企亦不宜作为ABO模式的被授权主体；

而对于功能类国企，其以社会效益为首，兼顾经济效益，与竞争类国企相比具备更多的“公”属性，尤其在城市功能区域投资开发、重大基础设施项目建设中发挥着更大的作用，ABO模式即非常契合这一类国企的改革方向，以南京卓远近期对国内相关企业的调研来看，部分企业也指出未来在区域综合开发领域城投企业会更多地向ABO投建运一体化模式转型，这一点也与本文对国资国企改革方向的研判是高度契合的。当然，为什么说功能类国企能承担ABO模式的项目？本文认为，其一，这一类国企在市场失灵时，能充分调动及整合各类资源，实现资源的有效整合与配置；其二，这一类国企经过长期的投资建设运营，已具备完善的运营机制，能承担起ABO项目所需的投建运管理的业主职责；其三，这一类国企一般具有经验丰富的专业团队，与其他企业相比，对行业和区域的认知要更深入，且能较好的协调各方关系。

四、当前ABO模式实操异化下的政策建议

上文从政府授权、市场失灵调控、国资国企改革等多个视角探讨了ABO 作为一种现实投融资模式的合理性以及功能类国企作为ABO被授权主体的可能性，但仍有一个实际问题不可忽视，即此种合理性应是建立在“规范”这个大前提下的，否则基于ABO模式本身不具备市场竞争属性，极易异化为地方政府的隐性负债。因此，全面放开还是全面禁止目前来看都是不可行的，“一刀切”必然会引发“规避风险的风险”，也是不符合当前中国国资国企改革现实的。

在此借鉴吴亚平主任在《对地方融资平台公司进行专门立法》一文中的观点，本文认为加快地方融资平台公司立法，使地方融资平台公司中转型为功能类国企的主体成为地方政府常设法定公共主体，一方面可以消除“一刀切”的弊端，另一方面也为前文所述“公公合作”提供了法律依据，并且从此类企业的主体职责、管理制度以及ABO 项目管理等方面均可以实现规范化与透明化，从这个角度来说，“通过专门立法，地方政府实际上也在法律法规层面上建立了对特定领域的融资平台公司的授权投资经营制度”[2]，这在一定程度上也解决了ABO模式本身的合法性问题。

（作者单位：南京卓远资产管理有限公司 ）